MAGGIO DI QUEST’ANNO È STATO PRESENTATO IL CODICE UNICO DEGLI APPALTI. IN CHE COSA TALE CODICE INTERVIENE E MIGLIORA LA DISCIPLINA DEI CONTRATTI PUBBLICI?

Il Codice dei contratti pubblici merita certamente un grande apprezzamento per molteplici motivi.
Uno di questi è sicuramente l’aver aggiornato e coordinato in unico testo le norme preesistenti di settore, in una logica di semplificazione e di riordino dell’intera disciplina (lavori, servizi, forniture).
Una simile raccolta non può che tradursi sul piano pratico in uno strumento di lavoro maggiormente comprensibile e facilmente consultabile dagli operatori pubblici e privati, nonché – auspico - in una maggiore economicità e speditezza dell’azione amministrativa in campo contrattuale.
Sul piano dei contenuti, invece, vorrei sottolineare le novità più importanti rispetto al quadro di regole tracciate dalla Legge Merloni: la scelta, lasciata alla stazione appaltante e non più predeterminata dalla legge, tra criterio di aggiudicazione del prezzo più basso e criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa; l’introduzione di nuove procedure di affidamento. Ci sono poi istituti del tutto nuovi (tra gli altri, dialogo competitivo, sistemi dinamici di acquisizione, in ordine ai quali tuttavia potrebbero sorgere, nell’immediato, problemi di coordinamento con le norme regionali emanate e (soprattutto) da emanare in materia, nonché per l’assenza della correlata disciplina regolamentare. Ad ogni modo, la finalità perseguita dal legislatore di modernizzazione della disciplina degli appalti pubblici, anche all’insegna delle
innovazioni derivate dal progresso tecnologico, può apportare rilevanti vantaggi in termini di efficacia e trasparenza delle procedure di aggiudicazione, ma anche di maggiore flessibilità dell’attività contrattuale della pubblica amministrazione. Dunque,a mio parere, un quadro normativo potenzialmente in grado di dare nuovo impulso all’economia di settore.

TRAFFICO E AUTOSTRADE. IL PRIMO AUMENTA SENZA SOSTA A RITMI SOSTENUTI, LE SECONDE, ANZICHÉ TENERE IL PASSO, CRESCONO MA DI POCO. SE NEGLI ULTIMI VENTI ANNI, INFATTI, IL TRAFFICO È PIÙ CHE RADDOPPIATO, REGISTRANDO UN AUMENTO DEL 101,45%, LA RETE AUTOSTRADALE È CRESCIUTA SOLO DEL 7,57%, UNA PERCENTUALE CHE CORRISPONDE AD UN’AGGIUNTA DI 379 CHILOMETRI NELL’ESTENSIONE DELLE TRATTE AUTOSTRADALI. A SUO AVVISO QUALI SONO LE CAUSE DI TALE SITUAZIONE?

In effetti, come ho avuto modo di evidenziare in diverse occasioni, si registra nel nostro Paese un grave ritardo nello sviluppo delle infrastrutture stradali e autostradali rispetto agli altri Paesi europei. Ritardo dovuto a fenomeni di varia natura, tra i quali vorrei annoverare la scarsità di risorse finanziarie, un quadro normativo non favorevole, una programmazione degli interventi ed una definizione progettuale degli stessi spesso non adeguata, le difficoltà insorte tra i diversi soggetti istituzionali coinvolti nella realizzazione delle opere, l’assenza di consenso delle popolazioni interessate (con particolare riferimento agli interventi strategici). Non è facile individuare una soluzione per tutte queste difficoltà, ma utili risultati si potrebbero ottenere con un ripensamento di tutte le fasi del processo costruttivo: programmazione, finanziamento, modalità di esperimento delle gare, potenziamento degli uffici tecnici e vigilanza sull’esecuzione delle opere. Si potrebbe cioè, in primo luogo, pensare a procedure che prevedono, fin dal primo momento dello studio di fattibilità, il coinvolgimento di tutti i soggetti interessati alla realizzazione dell’opera, come l’Accordo di programma e la Conferenza dei Servizi, utili per il superamento del problema delle “interferenze” tra enti interessati e, al tempo stesso, per creare intorno all’opera il consenso, riducendo di molto il grave fenomeno delle opere incompiute che costituiscono un autentico spreco.
In secondo luogo, per l’inserimento nell’elenco annuale, vi dovrebbe essere un progetto di un’opera ben definito, per lo meno nelle sue linee essenziali, approfondito ed assistito da tutti gli adempimenti prescritti; un finanziamento completo dello stesso nella proiezione temporale necessaria per la completa realizzazione dell’opera; una gara indetta per l’intera opera e con la scansione temporale, anche pluriennale, del finanziamento; una sola impresa, o raggruppamento d’impresa o consorzio o “general contractor”, responsabile dell’esecuzione dell’intera opera. Così facendo si assicura un proficuo uso delle risorse e si riduce il fenomeno delle opere incompiute al quale ho già accennato. Inoltre, riguardo all’aspetto finanziario, è divenuto indispensabile, a mio parere, individuare nuove modalità di finanziamento in grado di fronteggiare la riduzione dei predetti stanziamenti. A tal fine i nuovi istituti della finanza di progetto e del contraente generale, rappresentano delle soluzioni utili per il reperimento di mezzi finanziari da impiegare nel settore delle opere pubbliche, prevedendo il coinvolgimento di soggetti privati nelle fasi della costruzione e della gestione ed assicurando la disponibilità di risorse aggiuntive adeguatamente remunerate con un margine di profitto. Peraltro, come ho avuto modo di osservare nella ultima Relazione annuale presentata al Parlamento, lo strumento del project financing ha riscosso, dopo le prime incertezze applicative, un interesse via via crescente, testimoniato dal numero sempre in aumento di procedure avviate. L’attrazione del capitale privato verso siffatte opere pubbliche può essere favorito da una adeguata “politica tariffaria”, che fornisca una sufficiente garanzia al partner privato, a fronte della anticipazione delle risorse finanziarie necessarie alla sua realizzazione, circa la possibilità di recupero dell’investimento effettuato con la successiva gestione. Queste, a mio parere, le proposte principali per far fronte al ritardo nello sviluppo delle infrastrutture stradali e autostradali.

NEL 1975 L’ITALIA ERA AL SECONDO POSTO PER QUANTO CONCERNE LO SVILUPPO DELLE INFRASTRUTTURE E DEL SETTORE STRADALE. ORA, IL NOSTRO PAESE, NELLA STESSA GRADUATORIA, RICOPRE UNA DELLE ULTIME POSIZIONI. COME RITIENE CHE QUESTO GAP, SUL FRONTE DELLE INFRASTRUTTURE, CI PENALIZZI SUL PIANO DELLA COMPETITIVITÀ?

Credo di avere già risposto in parte a questa domanda.
Tuttavia vorrei sottolineare come dalle mie precedenti considerazioni in ordine alla lenta crescita delle infrastrutture, possono intuirsi le evidenti ricadute sulla mobilità di merci e persone, nonché sul sistema logistico e, quindi, sull’andamento dell’economia. Infatti anche con riferimento a tale aspetto si registrano dati negativi: più aumenta il gap infrastrutturale rispetto ad altre realtà territoriali, più cresce l’incidenza percentuale della logistica sul valore finale (e quindi sui costi totali) della produzione. In Italia l’incidenza sul prodotto finale del costo della logistica è di circa il 24%, percentuale questa superiore a quella di altri Paesi europei (la media europea è, infatti, di circa il 15%). Il tutto con evidenti risvolti negativi sulla competitività del Paese stesso: il problema dello sviluppo delle opere pubbliche è strettamente legato al recupero della competitività del nostro sistema soprattutto attraverso la tutela della libera concorrenza. Occorre, dunque, riuscire a colmare i ritardi nella dotazione complessiva di reti ed infrastrutture per accrescere la capacità di sviluppo, la competitività, la qualità della vita.
In questo quadro vanno individuate politiche dei trasporti mirate a sviluppare i collegamenti marittimi e la rete ferroviaria e a fluidificare la mobilità all’interno dei grandi nodi urbani. A tal fine è necessario, in primo luogo, il riequilibrio delle risorse complessive incluse quelle provenienti dal capitale privato. In secondo luogo, risulta fondamentale una adeguata opera di contrasto alle infiltrazioni della criminalità organizzata e di rafforzamento delle condizioni di legalità e di sicurezza nelle quali si sviluppano le attività economiche di settore. Al riguardo, di preminente rilievo è l’attività di vigilanza e di contrasto di tali fenomeni sul territorio, nella quale coinvolgere gli enti locali, magari attraverso specifici Protocolli di Legalità. E l’Autorità che presiedo svolge un ruolo molto incisivo in tali attività, sia attraverso la vigilanza sul settore degli appalti, sia attraverso la promozione di Protocolli d’intesa con gli enti interessati.

SI PARLA DI UNA POSSIBILE “PROGRESSIVA CHIUSURA DEL MERCATO DEGLI APPALTI AUTOSTRADALI”. SECONDO LEI QUALI POSSONO ESSERE I MEZZI E GLI INTERVENTI TALI DA POTER EVITARE UN RISCHIO SIMILE? LA QUOTA DELLE OPERE CHE LE CONCESSIONARIE POSSONO REALIZZARE IN PROPRIO O TRAMITE SOCIETÀ COLLEGATE, SENZA DARE SPAZIO A PROCEDURE DI EVIDENZA PUBBLICA, È PIUTTOSTO CONSIDEREVOLE IN ITALIA. COME PUÒ ESSERE SPIEGATA UNA COSÌ CONSIDEREVOLE “DISCREZIONALITÀ”?

Alle domande che precedono è possibile rispondere congiuntamente. Infatti, da più parti è stato paventato il pericolo di una chiusura del mercato degli appalti autostradali, dovuto al fatto che la quota delle opere che le concessionarie possono realizzare in proprio o tramite società collegate, senza dare spazio a procedure di evidenza pubblica, è piuttosto considerevole. Infatti, inizialmente la quota massima era fissata al 20%, successivamente è stata modificata al 40% ed, in ultimo, nel Codice (art. 146) è stata elevata al 70% (anche se, ai sensi dell’art. 253, tale quota scende al 60% per la realizzazione delle opere previste nelle convenzioni già assentite alla data del 30 giugno 2002, ovvero rinnovate e prorogate ai sensi della legislazione vigente alla data del 30 giugno 2002). Aspetti, questi, sui quali l’Autorità ha svolto un’apposita indagine, con particolare riferimento all’affidamento delle concessioni di lavori pubblici ed alle modalità di svolgimento dei lavori da parte dei concessionari autostradali. Dall’indagine svolta - con riferimento agli
interventi affidati prima della legge quadro - è emerso che nella maggioranza dei casi la concessione è stata affidata a trattativa privata per una percentuale pari all’80% e mediante licitazione privata per il restante 20%. Per quanto concerne il solo settore autostradale le concessioni, prima della legge quadro, sono state affidate tutte a trattativa privata. Nei nuovi affidamenti (Autostrada direttissima Brescia-Bergamo-Milano e Autostrada Cremona-Mantova) si nota, invece, il ricorso a procedure ad evidenza pubblica con l’utilizzo dei nuovi strumenti di realizzazione dei lavori pubblici (project financing). Venendo invece alle modalità di affidamento dei lavori a società controllate, la possibilità che un concessionario possa eseguire i lavori oggetto della concessione direttamente o tramite imprese controllate è prevista dalla legge (come già illustrato) che stabilisce anche l’obbligo di appaltare a imprese terze parte dei lavori (almeno il 30%). Pertanto, come rilevato nella Relazione annuale prima citata, in un contesto in cui la concessione è stata affidata mediante procedura a evidenza pubblica, la circostanza dell’esecuzione in proprio o tramite controllate non comporta una sostanziale turbativa della libera concorrenza essendo stata quest’ultima garantita a monte. Nel caso, invece, di affidamenti a trattativa privata (o con apposite leggi) di concessioni di lavori pubblici, l’esecuzione dei lavori da parte di imprese proprie o controllate comporta una turbativa della libera concorrenza: ciò in quanto i lavori vengono realizzati in assenza di qualsiasi procedura a evidenza pubblica sia a monte che a valle. E si tratta di un fenomeno rilevante se si osserva che 15 società concessionarie su 26 hanno affidato lavori ad imprese proprie o controllate nel periodo 1999-2005 e di queste, 10 hanno superato il limite percentuale del 60% previsto dal previgente quadro normativo in uno o più anni; in molti casi l’affidamento è stato del 100%. Inoltre, sempre nello stesso periodo, per le concessioni affidate senza procedure ad evidenza pubblica, l’importo complessivo dei lavori assegnati ad imprese proprie o controllate ammonta a 2.612.869.913,06 euro per una percentuale del 31,08% del totale dei lavori effettuati dalle concessionarie autostradali. I risultati dell’indagine inducono, dunque, a ritenere che occorre porre particolare attenzione sulle problematiche emerse con particolare riferimento alla tutela della libera concorrenza tra gli operatori.